Cuatro vocales de la Junta Electoral Central (JEC) han presentado un voto particular en el que discrepan de la decisión adoptada el pasado 24 de septiembre por la mayoría del organismo sobre los nuevos criterios para determinar el municipio de inscripción electoral de los españoles residentes en el extranjero. Carlos Vidal Prado, Fernando Marín Castán, Javier Tajadura Tejada y Vicente Magro Servet consideran insuficientes las medidas aprobadas y reclaman, entre otras actuaciones, revisar las altas en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) realizadas en los últimos años cuando no esté acreditado el vínculo con el municipio elegido.
El voto particular acompaña al Acuerdo 241/2026, de 24 de septiembre, por el que la JEC aprobó, con modificaciones, la propuesta de Instrucción elaborada por la Oficina del Censo Electoral (OCE) para las oficinas consulares. La propia JEC hizo público el documento el 28 de septiembre.
Los cuatro vocales explican que la cuestión no afecta exclusivamente a los españoles que han adquirido la nacionalidad al amparo de la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática, sino al funcionamiento general del CERA y, en particular, a la adscripción de cada elector a una circunscripción. Recuerdan que esta decisión tiene consecuencias electorales porque el sistema de reparto de escaños del Congreso se realiza por provincias y el peso relativo de un voto varía entre circunscripciones.
El elector elegía el municipio
Uno de los principales argumentos del voto particular se basa en el contenido del segundo informe remitido por la OCE a la JEC. Según los cuatro vocales, la propia Oficina reconoce que, en la práctica, es el elector quien indica el municipio en el que desea quedar inscrito y que las oficinas consulares no realizan inscripciones de oficio. Además, el examen realizado por la OCE habría sido fundamentalmente formal: comprobar la coincidencia de los datos, que figure el municipio solicitado, que se indique el motivo de la elección y que la declaración esté fechada y firmada.
Los vocales subrayan que ninguno de esos controles se refiere a la documentación que acredita el arraigo alegado ni a la realidad del motivo invocado. A su juicio, de este procedimiento se desprende que la adscripción a una determinada circunscripción pudo quedar fijada por la voluntad del interesado sin que constase la acreditación y el control del vínculo exigido por la normativa.
Esta conclusión resulta especialmente relevante para quienes accedieron a la nacionalidad sin haber residido nunca en España. En estos casos, el artículo 4.1.b) de la Orden EHA/642/2011 establece como criterio el “mayor arraigo” propio o de los ascendientes.
Más de una cuarta parte del aumento del CERA, en Madrid
El voto particular incorpora además datos de la propia OCE sobre la evolución del CERA. Entre el 1 de agosto de 2022 y el 1 de agosto de 2026, el censo exterior pasó de 2.291.702 a 2.747.688 electores, un incremento de 455.986 personas.
Según los datos recogidos por los vocales, Madrid concentró 121.757 de esas nuevas inscripciones, el 26,7% del incremento total. Barcelona registró 29.307 altas adicionales; Valencia, 7.567; Oviedo, 6.230; Málaga, 5.675; Santa Cruz de Tenerife, 5.212; Santander, 4.727; y Las Palmas, 4.359.
Los autores señalan que más de una cuarta parte de los nuevos electores incorporados al CERA durante esos cuatro años tienen su “mayor arraigo” en Madrid o tuvieron allí su última residencia en España. A partir de estos datos, consideran necesario no solo aplicar correctamente los nuevos criterios en adelante, sino también revisar las adscripciones realizadas anteriormente cuando no esté acreditado el municipio de mayor arraigo.
Reclaman revisar las altas desde las elecciones de 2023
Este es uno de los puntos de mayor alcance del voto particular. Los cuatro vocales lamentan que la mayoría de la JEC no haya aceptado revisar el procedimiento seguido durante los últimos años, tomando como referencia, por ejemplo, el censo utilizado en las elecciones generales de julio de 2023.
Proponen que, respecto de los electores inscritos desde una fecha determinada cuyos expedientes no contengan documentación justificativa, las oficinas consulares les requieran completar su declaración explicativa y aportar los documentos correspondientes en un plazo determinado, que sugieren que podría ser de tres meses desde la aprobación de la Instrucción.
La propuesta parte de la consideración de que la OCE tiene atribuida la función de control y revisión de oficio de las altas del censo. Por ello, los vocales entienden que no se trataría de modificar una inscripción a petición del elector, sino de comprobar posteriormente un requisito que, según su interpretación, debió exigirse y no se exigió en el momento del alta.
Consideran insuficiente la nueva definición del ‘mayor arraigo’
Aunque valoran que la nueva Instrucción obligue a incorporar documentación al expediente y a que el consulado la compruebe, los cuatro vocales consideran que sigue sin resolver el problema fundamental: cómo determinar objetivamente cuál es el “mayor arraigo”.
Critican que la Instrucción contemple diferentes tipos de documentos —desde certificados de empadronamiento hasta documentos tributarios u otros documentos públicos o privados— sin establecer una jerarquía entre ellos. A su juicio, esto permitiría que dos personas en situaciones similares acabasen adscritas a municipios diferentes dependiendo del documento aportado.
Como alternativa, proponen utilizar como criterio principal la última vecindad administrativa en España del ascendiente del que procede la adquisición de la nacionalidad. Solo cuando no sea posible obtener esa documentación, plantean recurrir a otros medios de prueba y establecer un orden de prelación. También rechazan que se incluya como categoría genérica “cualquier otro documento privado”.
Una resolución administrativa motivada
Finalmente, el voto particular reclama que la asignación del municipio se formalice mediante una resolución expresa y motivada de la Administración. Los vocales consideran insuficiente que la nueva Instrucción contemple únicamente la firma del funcionario consular y una breve motivación.
Según su planteamiento, la inscripción en el censo constituye un procedimiento administrativo autónomo que requiere determinar el criterio aplicable, comprobar que el elector reúne los requisitos y dejar constancia de las razones por las que se le incorpora a un determinado municipio. Una resolución expresa permitiría, además, el control administrativo y jurisdiccional de la decisión.
Los cuatro vocales sostienen que este mecanismo contribuiría también a explicar situaciones que, según señalan, han generado desconcierto en algunos municipios españoles por el crecimiento de ciudadanos inscritos electoralmente en ellos.
Asimismo, los cuatro vocales sostienen que si un elector no acredita el ‘mayor arraigo’ exigido por la normativa, la Administración no debería mantener su inscripción en el municipio solicitado, aunque el voto particular no precisa cuál sería la consecuencia sobre su derecho de sufragio si esto sucediera.
La JEC, por su parte, aprobó el 24 de septiembre la nueva Instrucción con varias modificaciones. Entre ellas, estableció que, cuando el elector no disponga de documentación suficiente para determinar el municipio, la oficina consular podrá asignarlo de oficio de forma motivada y deberá dejar constancia de las razones de esa decisión.
