Análisis de una norma que unificará toda la regulación que afecta a los emigrantes y retornados (I)

Está previsto que el Reglamento de desarrollo de la Ley del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior se apruebe antes del próximo verano. El objetivo básico y central de este reglamento es agrupar en una sola norma toda la regulación referida a la emigración que actualmente está desperdigada en diversos decretos, órdenes y demás. De ahí que el proyecto de reglamento, al que ha tenido acceso España Exterior, sea tan extenso ya que cuenta con una parte expositiva, cinco títulos conteniendo 174 artículos, una disposición adicional, cinco disposiciones transitorias y una disposición derogatoria.

La norma cuenta con un Título Preliminar, en el que se incluyen las disposiciones generales; un Título I relativo a los derechos de participación; Título II sobre derechos sociales y prestaciones; Título III referente al retorno; y un Título IV que trata sobre las relaciones con los ciudadanos y las administraciones públicas.

Esta norma es de gran importancia para los españoles que viven fuera del país, y en especial para quienes se encuentran en una situación más precaria, porque regula en detalle las políticas, actuaciones y órganos de representación de la ciudadanía española en el exterior.

Aunque el proyecto de Real Decreto de Reglamento de desarrollo de la Ley del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior puede todavía sufrir modificaciones, el objetivo de este informe elaborado por España Exterior es proporcionar una aproximación suficiente al texto que será la base, junto a la citada ley, de la regulación de todas las actuaciones del Gobierno central a favor de los españoles en el extranjero y el retorno.

El objetivo del Reglamento no es otro, como se decía, que “unificar en una sola disposición el actual entramado normativo, dispar en cuanto a rango, antigüedad y contenido, que regula los derechos y deberes de la ciudadanía española en el exterior”, tal y como se indica en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (MAIN) que acompaña a la propuesta.

Pero también tiene como finalidad “adaptar la normativa existente a los cambios producidos durante los últimos años en los ámbitos social, económico, demográfico, laboral y sanitario a las características y circunstancias de los diferentes colectivos de ciudadanos españoles residentes en el exterior y personas retornadas”. Así como, “actualizar la normativa reguladora de prestaciones, ayudas y subvenciones a los cambios producidos en las Administraciones Públicas españolas, a la aprobación del Ingreso Mínimo Vital y a las necesidades detectadas por la experiencia en la gestión”.

Asimismo, se pretende “dotar a la política de retorno” prevista en la Ley del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior “de regulación reglamentaria”.

Una vez finalizado el trámite de audiencia pública al ciudadano, el texto del proyecto de Real Decreto debe todavía ser informado por cada uno de los ministerios afectados, así como por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, y el Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior. Y deberá recibir la aprobación previa del Ministerio de Hacienda, se someterá al dictamen del Consejo de Estado, pasará por la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y finalmente se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación y posterior publicación en el Boletín Oficial del Estado.

En la MAIN se prevé que este reglamento implica un gasto de 5,5 millones de euros al tiempo que produce un ahorra de 1,25 millones de euros anuales en cargas administrativas.

El Título preliminar del Real Decreto de Reglamento de desarrollo del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior. En su Capítulo I se refiere al objeto de la norma que consiste en concretar la acción del Estado para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos españoles en el exterior y facilitar la integración en la sociedad española de los que retornen. También establece el ámbito subjetivo de aplicación, los españoles residentes en el exterior y retornados a España, así como su familia más próxima. Y también recoge la igualdad de género en el acceso a los derechos y prestaciones, la asistencia a las mujeres víctimas de violencia de género en el exterior y el amparo a los hijos menores de las víctimas.

Retornado y certificado de retornado

En el Capítulo II se trata sobre la condición de persona española retornada y se regula con cierto detalle las características y procedimiento de emisión del certificado de emigrante retornado. Sobre este asunto no existía casi regulación ni normativa lo que ha provocado “algunas dificultades interpretativas en los órganos gestores, así como una cierta judicialización de la materia”.

Así, en el artículo 4 se define el concepto de español retornado como el “ciudadano español de origen que hubiera salido de España para residir en el exterior por tiempo superior a doce meses y regrese a España para establecer su residencia, siempre que ostentase la nacionalidad española antes de la salida de España y la mantuviese durante su estancia en otro país y en el momento del retorno a España”.

Se extiende la condición de retornado “tanto a los hijos de emigrantes nacidos en el extranjero como a los nietos de quienes perdieron o tuvieron que renunciar a la nacionalidad española como consecuencia del exilio si retornan a España para establecer su residencia”.

En el artículo 5 se establece que la condición de emigrante retornado se acreditará mediante el certificado de emigrante retornado. Este certificado “tendrá validez en toda España” sin perjuicio “de otros certificados de ámbito autonómico o local”. También se recoge la competencia de las diferentes administraciones para modular sus efectos en aquellos procedimientos que sean de su titularidad.

El artículo 6 detalla los requisitos de los emigrantes retornados para acceder a las prestaciones por desempleo (subsidio y renta activa de inserción) que son: ostentar la nacionalidad española de origen con anterioridad a la salida; haber residido efectivamente en España antes de la emigración; haber emigrado, establecido la residencia habitual en el extranjero y trabajado en dicho país; y haber retornado a España para residir con carácter estable.

En el caso de españoles de origen no nacidos en España se requiere “la residencia efectiva en España durante al menos un año antes de la emigración”. Aunque a continuación se indica que “los requisitos de nacionalidad española de origen y de residencia en el extranjero” podrán excepcionarse para el acceso a la renta activa de inserción o prestación similar”.

En el artículo 7 se establece qué se considera como trabajo en el extranjero y se indica que deberá tener una duración mínima de 12 meses desde la fecha de alta en el Registro de Matrícula Consular, aunque para los mayores de 45 años en la fecha del retorno será de seis meses.

Entre los artículos 8 a 13, el reglamento regula el procedimiento de expedición del certificado de emigrante retornado, fijando su contenido, la forma de presentación de las solicitudes, el plazo para resolver, el órgano competente para emitir el certificado y denegar su emisión, el órgano competente pare resolver los recursos de alzada, el procedimiento de adveración de la documentación laboral por las consejerías de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social en el exterior y, por último, la previsión de una aplicación informática y una base de datos común de los Ministerios de Política Territorial y Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, para la gestión de estos certificados.

El Título I es bastante más amplio y va del artículo 14 al 46. En él se regulan los derechos de participación de los ciudadanos españoles en el exterior y retornados. Concretamente, los órganos de participación son el Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior (CGCEE) y los Consejos de Residentes Españoles (CRE). La regulación de ambos órganos se desarrollaba en dos reales decretos diferentes y ahora se unifica en este Reglamento.

Movimiento asociativo

En este Título I también se hace una breve pero destacada referencia a al movimiento asociativo en el exterior. El Capítulo I que lleva por título Derechos de asociación y participación comienza con el artículo 14 en el que se señala que “con objeto de apoyar el movimiento asociativo de los españoles en el exterior y de retornados en España y garantizar su continuidad, desde el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones se adoptarán las medidas necesarias para impulsar la constitución de nuevas asociaciones y para facilitar su funcionamiento, el desarrollo de sus actividades y el mantenimiento de sus instalaciones”. Se trata de una primera declaración de apoyo a las entidades de la emigración española.

Y continúa este artículo 14 señalando que dicho Ministerio “promoverá las iniciativas de las asociaciones que contemplen actuaciones informativas y de promoción socio-cultural, refuercen el vínculo de sus asociados con España, favorezcan la agrupación de los centros y asociaciones a través de federaciones y fomenten la participación activa de los jóvenes en las organizaciones y asociaciones de españoles en el exterior y retornados”. Todo ello, a través de sus programas de subvenciones específicos para el colectivo.

Asimismo, se indica que los consulados, las consejerías de Trabajo y los CRE “establecerán, en la medida de sus disponibilidades, un calendario anual de encuentros informativos con las asociaciones y centros de su demarcación para fomentar la participación del movimiento asociativo en los asuntos que conciernen a la ciudadanía española en el exterior”.

El artículo 15 trata sobre el Censo de Asociaciones y Centros en el Exterior, que mantendrá el Ministerio responsable y la inscripción en él “constituirá un requisito exigible para la percepción de ayudas y subvenciones con cargo al presupuesto de la Secretaría de Estado de Migraciones, sin que en ningún caso el plazo de antigüedad en el registro pueda ser inferior a seis meses”. Este Censo “se entenderá sin perjuicio de los registros creados por las Comunidades Autónomas”.

El artículo 16 prevé la participación los ciudadanos españoles residentes en el exterior en los CRE y en el CGCEE, así como en los órganos análogos de las Comunidades Autónomas.

Regulación del CGCEE

El Capítulo II abarca del artículo 17 al 34 y se refiere exclusivamente a la regulación del Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior (CGCEE). En resumen, recoge todo lo establecido en el Real Decreto 230/2008, de 15 de febrero que regulaba este órgano con algunas modificaciones.

Comienza el artículo 17 estableciendo la naturaleza jurídica del CGCEE como “órgano colegiado de carácter consultivo y asesor, adscrito al Ministerio de inclusión, Seguridad Social y Migraciones a través de la Secretaría de Estado de Migraciones”. Y su finalidad no es otra que “garantizar la efectividad del derecho de las españolas y los españoles residentes en el exterior a participar en los asuntos que les conciernen y promover la colaboración de las Administraciones públicas y de las organizaciones sociales en materia de atención a la ciudadanía española en el exterior y a las personas retornadas”.

En el artículo 18 se establecen las atribuciones del CGCEE entre las que destacan el conocer e informar, con carácter previo, Anteproyectos de Ley y Proyectos de Reales Decretos y de Órdenes Ministeriales; ser informado del funcionamiento de los órganos de la Administración General del Estado que afecten a los ciudadanos en el exterior; formular propuestas y recomendaciones; solicitar audiencia anual a las comisiones competentes de las Cortes Generales y solicitar o llevar a cabo estudios sobre cuestiones o problemas que afecten a la ciudadanía española en el exterior.

En este apartado se ha añadido un punto que dice que “corresponden al Pleno todas las competencias no atribuidas expresamente a otros órganos del Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior” y que no estaba incluido en el Real Decreto anteriormente citado.

El artículo 19 señala cuál es la composición del CGCEE. Como novedad respecto a la anterior regulación cabe destacar la inclusión de la Comisión Permanente como parte integral de la configuración del Consejo junto a una presidencia, dos vicepresidencias y los consejeros. También se añade que el Consejo “podrá invitar a sus plenos a personas expertas que, sin tener la calidad de consejeros, le prestarán asesoramiento”.

El artículo 20 también es una novedad en la regulación del CGCEE y trata sobre su presupuesto y recursos de funcionamiento. Además de indicar que los cargos del Consejo “no son remunerados”, se indica también que “en el presupuesto de la Secretaría de Estado de Migraciones se consignarán las partidas necesarias para el buen funcionamiento del Consejo General”.

El artículo 21 se refiere a la Presidencia del Consejo y se ha añadido también una novedad que es que las personas propuestas como candidatas a dicha Presidencia “deberán ser miembros electos” del CGCEE.

Continúa el artículo 22 detallando las atribuciones de la Presidencia, siendo estas de carácter representativo, directivo y moderador y, en general, las propias de la presidencia de un órgano colegiado y disponiendo de voto de calidad en caso de empate.

El artículo 23 se refiere a la delegación y suplencia del presidente del CGCEE y el artículo 24 a las dos vicepresidencias, que estarán ocupadas por las personas responsables de la Secretaría de Estado de Migraciones y de la Subsecretaría del Ministerio de Asuntos Exteriores, pudiendo delegar en quien consideren. El artículo 25 se refiere a la Secretaría del Consejo, que estará ostentada por el director general responsable de la ciudadanía española en el exterior.

Cabe destacar que en este punto se recalca que dicha dirección general estará dotada “de los medios humanos, técnicos y materiales precisos” para llevar a cabo su tarea somo Secretaría del Consejo “con la debida diligencia y eficacia”. Este punto tampoco aparecía en la anterior regulación.

Los artículos 26 y 27 se refieren a la Comisión Permanente a la que se otorga “la autoridad ejecutiva, de coordinación y de gestión del CGCEE” en el periodo entre plenos. Estará compuesta por un mínimo de diez miembros entre quienes estarán quienes ocupen la presidencia y la secretaría, los presidentes de las comisiones delegadas y el número de consejeros necesarios para al menos llegar a diez personas.

Amplias atribuciones a la Comisión Permanente

A la Comisión Permanente se le otorgan amplias atribuciones al considerarse ahora como “la autoridad ejecutiva, de coordinación y de gestión” del CGCEE. También puede “desarrollar las políticas, normativas especializadas, normativas internas, estrategias de funcionamiento y programas de acción” del Consejo, aunque siempre “de acuerdo con las directrices marcadas por el Pleno”. Asimismo, podrá “adoptar las decisiones generales necesarias con arreglo a las pautas marcadas para que el Consejo General cumpla las funciones, competencias y facultades que le asigna la ley”.

Las facultades de la Comisión Permanente fueron ampliamente reforzadas en la última reforma del reglamento de funcionamiento del Consejo y ahora se apuntalan al incluirlas en el proyecto de Reglamento de desarrollo de la Ley del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior.

El artículo 28 trata sobre los miembros del Consejo. Como novedad, los consejeros electos de entre los CRE pasan de un máximo de 43 a uno de 51. A estos se suman los que ya había: 12 consejeros en representación de las organizaciones empresariales y sindicales; y 8 consejeros en representación de las federaciones de la ciudadanía española en el exterior. Se exige que las federaciones representadas estén inscritas en el Censo de Asociaciones y Centros.

También serán miembros del consejo un representante de cada una de las Comunidades Autónomas y de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, así como un representante, con rango mínimo de director general, de los ministerios de Justicia, Hacienda, Interior, Educación, Política Social, Igualdad y Ciencia e Innovación. En todo caso, forma parte del CGCEE la persona titular de la Dirección General de Españoles en el Exterior y Asuntos Consulares.

En el artículo 29 se establece que el mandato de los consejeros será de cuatro años a contar desde la primera sesión plenario del CGCEE tras su elección. Cabe recordar que actualmente el Consejo se encuentra en el ecuador de su VIII Mandato que comenzó con la sesión plenaria celebrada en Madrid en junio de 2022. En este artículo se contemplan ciertas previsiones sobre la posible incorporación de nuevos consejeros electos, así como sobre la celebración de elecciones al CGCEE, que deberán celebrarse en los tres meses posteriores al mes en el que finalizó su mandato. Además, se indica que el presidente y los consejeros permanecerán en funciones en tanto no comience el mandato de los siguientes.

Los artículos 30 y 31 describen el estatuto de los consejeros, enumerando sus funciones, prerrogativas y derechos, en tanto miembros de este órgano colegiado y; estableciendo los supuestos de pérdida de su condición.

El artículo 32 versa sobre la delegación de voto, algo que no estaba regulado anteriormente. Y el artículo 33 trata sobre la compensación económica a los consejeros, indemnizaciones y dietas que pudieran corresponder.

Por último, el artículo 34 dispone el funcionamiento interno del Consejo General de la Ciudadanía Española Exterior; a la forma de aprobación, modificación y derogación de su reglamento interno y al funcionamiento en pleno y comisiones.

Los CRE

El Capítulo III de este Título I trata sobre los Consejos de Residentes Españoles (CRE) e incluye los artículos del 35 al 46. En ellos se recoge, básicamente, los establecido hasta ahora en el Real Decreto 1960/2009, de 18 de diciembre, por el que se regulan los Consejos de Residentes Españoles en el Extranjero.

Comienza este apartado con la definición en el artículo 35 de la naturaleza de los CRE como “órganos de carácter consultivo y asesor, adscritos a las oficinas consulares de España”.

El artículo 36 establece que solamente se podrá constituir un CRE en las circunscripciones consulares en las que haya un mínimo de 4.500 españoles inscritos en el CERA. Cabe recordar que en la regulación anterior, el número mínimo exigido de inscritos en el CERA era de 1.200.

El ámbito de actuación de los CRE viene establecido en el artículo 37: derechos civiles y laborales de los españoles en el país de la circunscripción consular, la inserción de los alumnos españoles en el sistema educativo del país, la participación de los residentes en la vida política de España y la acción social y cultural a favor de los españoles.

El artículo 38 enumera sus funciones, siempre respetando las propias de la jefatura de la Oficina Consular y las disposiciones del Derecho nacional del país de residencia. La principal función es la de servir de cauce de comunicación entre las comunidades de residentes españoles en el país y la Oficina Consular, proponiendo medidas para la mejora de la función consular, informando a la Oficina Consular sobre los asuntos que afecten a la comunidad española y difundir en la comunidad española medidas adoptadas por las Administraciones Públicas que les afecten, entre otras.

Se añade a ellas la función de “orientar a los nuevos emigrantes españoles en la búsqueda de información en materia laboral, educativa, sanitaria, vivienda, fiscal, trámites de extranjería, entre otros, que facilite su integración en el país de acogida”.

El artículo 39 establece quiénes pueden ser consejeros y el número de consejeros que componen cada CRE (siete, once o quince miembros), atendiendo al número de electores españoles censados en la circunscripción consular.

El artículo 40 establece la elección del presidente y secretario del CRE, y cómo se cubren estos puestos si quedan vacantes. El artículo 41 se refiere al mandato de 4 años de cada CRE y se indica que nunca terminará después del de los miembros electos del CGCEE. El artículo 42 habla sobre la pérdida de la condición de miembro del CRE y el 43 sobre la participación en las reuniones del CRE.

El artículo 44 trata sobre las partidas presupuestarias de los CRE, algo que no estaba regulado anteriormente. Se indica expresamente que “el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación consignará las partidas presupuestarias necesarias para el buen funcionamiento de los Consejos de Residentes Españoles”.

Los artículos 45 y 46 abordan la convocatoria de elecciones al CRE y el procedimiento electoral de igual forma que lo establecido en el Real Decreto 1960/2009, de 18 de diciembre, por el que se regulan los Consejos de Residentes Españoles en el Extranjero.